„Eine Verurteilung der Schweiz ist nicht vorstellbar“: Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Menschenrechtskonvention vor 40 Jahren

Die Schweiz ist am 28. November 1974 der EMRK beigetreten. Der Vertrag hat die schweizerische Rechtsordnung stark geprägt. Aber der Vorrang von Völker- gegenüber Landesrecht ist mehr denn je umstritten. Beim 30-jährigen Jubiläum hat die Wissenschaft solche Fragen untersucht. Jetzt beschäftigt sich der Bundesrat damit.

Die Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) von 1950 ist ein zentraler Bestandteil des „normativen Projekt des Westens", der von Heinrich August Winkler so bezeichneten Universalisierung der Menschenrechte (mit Europa als Speerspitze). Es findet seinen Ausdruck in der französischen Revolution und ihren Ideen der unveräusserlichen Menschenrechte. Gräuel, wie sie aus der Kolonialzeit oder dem Zweiten Weltkrieg bekannt sind, sollen ganz und gar der Vergangenheit angehören.

Dem Bundesrat war die Förderung individueller Rechte und der internationalen Solidarität ein zentrales Anliegen. Er beantragte am 4. März 1974 dem Parlament, der EMRK beizutreten [vgl. Botschaft]. Er wollte so rechtsstaatliche Einrichtungen stärken und die Revision der Bundesverfassung beschleunigen.

Die Schweiz im Europarat
Die Schweiz war seit 1963 Mitglied des Europarates, der Beitritt zur EMRK, einem Kern seiner Tätigkeit, daher folgerichtig. Aber der Beitritt stiess auf Hindernisse, respektive erforderte Anpassungen der schweizerischen Rechtsordnung: Da waren zum einen das fehlende Frauenstimmrecht, der Jesuitenartikel sowie restriktive ausländerrechtliche Bestimmungen. Und da waren zum andern Befürchtungen in Bezug auf den Verlust von Souveränität. Unberechtigterweise, fand der einflussreiche Appenzeller Ständerat Raymond Broger und verwies auf die internationale Verflechtung der „Handelsmacht Schweiz" [vgl. Echo der Zeit, 27.6.1974, Gespräch mit Ständerat Broger]. Eine globalisierte und vernetzte Welt erfordert neue, internationale Abstimmungen der (nationalen) Rechtsordnungen.

Im Parlament war dieser Punkt aber umstritten [vgl. Debatte Nationalrat]. Viele Politiker verlangten eine Volksabstimmung, weil die Konvention die Rechtsordnung tiefgreifend verändert: Vom Bundesrat oder Bundesgericht getroffene Entscheidungen können an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte weitergezogen werden. Der Bundesrat sah aber von einer Abstimmung ab: Die Bundesverfassung bilde die Rechte der EMRK bereits grossen Teils ab. Er verzichtete auch auf das fakultative Staatsvertragsreferendum, da die Konvention jederzeit gekündigt werden könne. Mit dem Beitritt zum Europarat habe die Schweiz klar gemacht, dass sie an dessen politischen und rechtlichen Traditionen teilhaben will. Es sei unvorstellbar, sagte Bundesrat Pierre Graber, dass die Schweiz mit ihren hohen Standards wegen Verletzung von Menschenrechten verurteilt wird.

Die Schweiz ist der Konvention am 28. November 1974 schliesslich beigetreten. Ihre Bestimmungen, nun Bestandteil des Bundesrechts und für alle verbindlich, stossen seit einigen Jahren vermehrt auf Kritik, ausgelöst durch Entscheidungen des Gerichtshofes. Beispiele finden sich vor allem bei der Ausländerpolitik: So etwa bei der Verweigerung des Rechts auf Familiennachzug für Ausländer [Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs].

EMRK konkret - Bilanz und Zukunft
In den letzten zehn Jahren verurteilte der Gerichtshof die Schweiz jährlich rund 5 Mal - eine kleine Zahl, angesichts 250 Beschwerden. Die Konsequenzen sind aber beträchtlich, denn die Schweiz muss jeweils sicherstellen, dass solche Fälle nicht wieder vorkommen - z.B. mit Gesetzesänderungen. Viele Experten und Expertinnen, darunter beispielsweise Bundesrichterin Brigitte Pfiffner, beobachten denn auch eine „mangelnde richterliche Zurückhaltung" in Strassburg: Insbesondere die Einschränkung nationaler Rechte stösst auf Kritik.

An der Universität St. Gallen z.B. kam ein Forschungsprojekt vor zehn Jahren zum Schluss, dass "kein anderer Vertrag die schweizerische Rechtsordnung seither derart geprägt hat" [Universität St. Gallen, 30 Jahre EMRK-Beitritt der Schweiz: Erfahrungen und Perspektiven, Forschungsprojekt, 2004]. Die Forderungen nach Reformen des Gerichtshofes häufen sich. So sollten z.B. Urteile nur mit der überwiegenden Mehrheit der Richterstimmen gefällt werden können. Auch der Bundesrat hat sich kritisch mit der Konvention auseinandergesetzt. Er schreibt in seinem jüngst veröffentlichten Bericht, dass sein „Bekenntnis zur Konvention" es nicht ausschliesse, sich für Reformen stark zu machen. Eine Kündigung der Konvention ist jedoch „keine Option", bildet die EMRK doch „einen zentralen Baustein der europäischen Grundwertegemeinschaft" [Medienmitteilung vom 19.11.2014].

Quellen

Europäische Menschenrechtskonvention. Genehmigung, Nationalrat, 1974, S. 1461-1473 (PDF, 1 MB, 19.11.2014)Amtliches Bulletin der Bundesversammlung, Nationalrat, 1974, S. 1461-1473, Nr. 11933

Europäische Menschenrechtskonvention. Genehmigung, Nationalrat, 1974, S. 1484-1499 (PDF, 2 MB, 19.11.2014)Amtliches Bulletin der Bundesversammlung, Nationalrat, 1974, S. 1484-1499, Nr. 11933

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