Tutela penale del segreto bancario

Il segreto bancario rappresenta il mito più contestato della Svizzera. La sua introduzione è spesso ricondotta alla legge sulle banche del 1934, anche se di fatto il diritto privato esigeva riservatezza dai banchieri già molto prima. Ciò che, nel 1934, venne stabilito con l'articolo 47 della legge sulle banche, era unicamente la tutela penale del segreto bancario. Revisori dei conti e impiegati di banca potevano così essere puniti, per la comunicazione non autorizzata di informazioni sui propri clienti, con una detenzione fino a 6 mesi o una multa di 20'000 franchi.

Il segreto professionale dei banchieri rappresentava tuttavia soltanto un aspetto secondario della legge sulle banche, che prevedeva norme sui fondi propri, sulla rendicontazione e revisione bancaria, sulla protezione dei depositi a risparmio e sul controllo delle banche commerciali da parte di una commissione federale delle banche. È anche per questo motivo che le banche si sono a lungo opposte a una regolamentazione statale. La strada verso l'introduzione di una legge sulle banche si spianò definitivamente solo quando, nell'autunno del 1933, la Confederazione dovette sostenere la Banca Popolare Svizzera con 100 milioni di franchi.

La situazione relativa alle fonti sulla nascita delle disposizioni penali nella legge sulle banche è alquanto lacunosa, per cui la ricostruzione lascia spazio a differenti interpretazioni. Certo è che esponenti delle banche, la stampa borghese, ma anche rappresentanti del Consiglio federale sottolinearono ripetutamente dal 1931 l'importanza del segreto bancario per la piazza finanziaria Svizzera (1). Nel mese di dicembre del 1931, inoltre, il Consiglio degli Stati discusse in relazione al Codice penale l'estensione della protezione del segreto professionale anche alla categoria degli impiegati di banca. Il primo progetto dell'Amministrazione federale delle finanze per una legge sulle banche del 17 febbraio 1933 (2) prevedeva già una disposizione penale specifica per la violazione del segreto professionale da parte dei revisori dei conti. I progetti successivi prevedevano anche una pena per la comunicazione di informazioni da parte degli impiegati di banca, ma anche per l'istigazione e la commissione colposa di questo atto (3, 4). Non appena discusse, queste disposizioni ottennero l'avallo della commissione federale di esperti (5), delle commissioni (6) e dell'Assemblea federale.

Dalle fonti ufficiali emerge comunque chiaramente che il segreto bancario riveste soltanto un ruolo marginale nelle decisioni politiche. Una delle ragioni alla base delle disposizioni penali è contenuta nella legge stessa: la garanzia, sul piano penale, dell'obbligo di segretezza costituiva in un certo senso una «compensazione» per il potenziato controllo sulle banche da parte di uffici di revisione esterni e delle autorità. L'obiettivo perseguito in questo modo era di rinsaldare la fiducia dei clienti.

Più difficile da valutare è, invece, la pressione indubbiamente esercitata all'epoca da Paesi esteri sulla Svizzera per la cooperazione in materia di reati tributari. Mancano prove certe del fatto che l'arresto di due banchieri elvetici a Parigi, nel tardo autunno del 1932, influì sulla discussione relativa alle disposizioni penali della legge sulle banche. Solo poche settimane prima della stesura del primo progetto di legge, le autorità francesi avevano arrestato i rappresentanti della Banca commerciale di Basilea per sospetto di concorso in frode fiscale esigendo successivamente, attraverso l'assistenza giudiziaria, di visionare i libri contabili della banca - richiesta che venne respinta dal Consiglio federale.

Nella fase di preparazione della legge sulle banche emerse invece la crescente preoccupazione per casi di «spionaggio bancario» da ricondurre alle disposizioni valutarie inasprite nel 1931 dalla Germania. Già nel 1932, banche e autorità erano confrontate con singole persone che, attraverso la corruzione o l'inganno di impiegati di banca, cercavano di impossessarsi di informazioni su rapporti con clienti da comunicare ai servizi tedeschi. Dopo il 1933, quando il regime nazionalsocialista criminalizzò massicciamente le infrazioni all'obbligo di notifica dei patrimoni esteri e avviò la confisca di «patrimoni a discapito del Popolo e dello Stato», il numero di questi casi aumentò ulteriormente. Contrariamente all'opinione corrente, le autorità elvetiche non rivolsero però grande attenzione ai patrimoni ebrei. Già nell'autunno del 1933, il Ministero pubblico della Confederazione si occupò della stesura di un progetto di ordinanza di necessità contro lo spionaggio economico (8). Nel 1935, il Parlamento emanò quindi una norma penale contro «l'attività di spionaggio economico». Le autorità, inoltre, misero in guardia i banchieri dalle possibili manovre di «spie finanziarie» (9).

Nonostante il rifiuto, da parte del Consiglio federale, di prestare assistenza amministrativa per questioni fiscali nell'ambito di accordi bilaterali, già negli anni 1930 l'articolo 47 della legge sulle banche non aveva valore assoluto (10), tant'è che sia nei procedimenti di diritto penale che in quelli di diritto civile i giudici potevano richiedere la pubblicazione di informazioni coperte dal segreto bancario (11). Nel 1951, la convenzione contro la doppia imposizione stipulata con gli Stati Uniti prevedeva per la prima volta una clausola sullo scambio di informazioni fra Stati. La storia del segreto bancario viaggia quindi di pari passo con la storia della sua limitazione attraverso altre norme legali. (8.3.2010)

(1) Vorschläge [von A. Jöhr] zur Revision des Obligationenrechts hinsichtlich der Banken-Kontrolle, 24. Januar 1932
in: E 6520 (A) 1000/1059, Az. 04, BG vom 8. 11. 1934 über die Banken und Sparkassen: Stellungnahmen und Eingaben von Privaten 1932-1934, Band 2

(2) Vorentwurf zum Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen [Entwurf Kellenberger] vom 17. Februar 1933
in: E 6520 (A) 1000/1059, Az. 04, BG vom 8. 11. 1934 über die Banken und Sparkassen: Entwürfe 1933/34, Band 3

(3) Vorentwurf zum Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 7. März 1933
in: E 6520 (A) 1000/1059, Az. 04, BG vom 8. 11. 1934 über die Banken und Sparkassen: Entwürfe 1933/34, Band 3

(4) Bundesgesetzentwurf: Strafbestimmungen vom 29. Dezember 1933
in: E 21, Nr. 13389: Bemerkungen zu den Strafbestimmungen im Entwurf des Bankengesetzes 1933

(5) Protokoll der Sitzung der Expertenkonferenz zur Begutachtung des Entwurfes zu einem eidgenössischen Bankengesetze vom 18. Januar 1934 [Auszug]
in: E 6520 (A) 1000/1059, Az. 04, BG vom 8. 11. 1934 über die Banken und Sparkassen: Protokolle der Expertenkonferenz 1933/34, Band 3

(6) Protokolle der Kommission des Ständerates zur Behandlung des Entwurfes zum Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen, Sitzungen vom 16. Februar und 12. April 1934
in: E 6520 (A) 1000/1059, Az. 04, BG vom 8. 11. 1934 über die Banken und Sparkassen: Kommission des Ständerats 1934, Band 4

(7) Beschluss des Bundesrats vom 30. November 1932
in: E 2001 (D) 1000/1551, Az. B.32.14.F, Basler Handelsbank 1932-1945, Band 64

(8) Entwurf für eine gesetzlichen Bestimmung auf dem Wege einer Notverordnung, ohne Datum [Herbst 1933]
in: E 21, Nr. 13389: Bemerkungen zu den Strafbestimmungen im Entwurf des Bankengesetzes 1933

(9) Kreisschreiben der Bundesanwaltschaft vom 29. Mai 1936
in: E 4320 (B) 1984/29, Az. C.12.11, Deutsche Finanzspionage 1936, Band 43

(10) Schreiben der Eidg. Bankenkommission vom 22. Dezember 1937
in: E 6520 (A)1983/50, Bankgeheimnis (Auskunftspflicht der Banken), 1935-1950, Band 4

(11) Broschüre der Schweizerischen Bankiervereinigung«Le secret des banques» vom 10. Juni 1955
in: E 6520 (A)1983/50, Bankgeheimnis (Auskunftspflicht der Banken), 1951-1974, Band 4