La protection pénale du secret de la clientèle bancaire

Le secret bancaire est un mythe controversé de la Suisse. On fait souvent remonter ses débuts à la loi sur les banques de 1934. De fait le droit privé obligeait les banquiers au silence déjà bien avant cette date. Ce qui est mentionné dans l'article 47 de la loi sur les banques concerne uniquement la protection pénale du secret de la clientèle bancaire. Dorénavant les réviseurs et les employés de banque pouvaient être punis d‘une peine allant jusqu'à 6 mois de prison ou d‘une amende de 20'000 francs pour la transmission non autorisée d'informations sur leurs clients.

Le secret professionnel des banquiers n'était cependant qu'un aspect secondaire de la loi sur les banques, qui fixait des dispositions ayant trait aux fonds propres, à l'établissement et contrôle des comptes annuels bancaires, à la protection des dépôts d'épargne ainsi qu'au contrôle des banques commerciales par une commission des banques. Ce secret professionnel n'était pas la moindre des raisons pour laquelle les banques s'étaient longtemps opposées à une régulation étatique. Ce n'est qu'à l'automne 1933, lorsque la Confédération dut tirer d'affaire la Banque populaire suisse avec 100 millions de francs, que la voie fut définitivement libre pour une loi sur les banques.

L'état des sources relatives à l'élaboration des dispositions pénales est extrêmement insuffisant, de sorte que la reconstruction de cet épisode laisse place à des interprétations bien diverses. Une chose est sûre cependant : les représentants des banques, la presse bourgeoise, mais aussi les représentants du Conseil fédéral soulignaient avec insistance depuis 1931 l'importance du secret de la clientèle bancaire pour la place financière suisse (1). En outre, dans le cadre du code pénal, le Conseil des Etats discuta, en décembre 1931, d'une protection élargie du secret professionnel, qui aurait également englobé les employés de banque. Le premier projet de loi sur les banques présenté par l'administration fédérale des finances le 17 février 1933 (2) prévoyait cependant déjà une disposition pénale spécifique pour la violation du secret professionnel par des réviseurs. Les projets suivants prévoyaient de punir également la communication d'informations par les employés de banque, mais aussi l'incitation et le contrôle négligent (3, 4). Ces dispositions furent à peine discutées et furent acceptées tant par la commission d'experts du Conseil fédéral (5) que par les commissions (6) et le plénum des deux chambres.

Les sources administratives montrent toutefois clairement que le secret de la clientèle bancaire ne joua finalement qu'un rôle mineur dans le processus décisionnel politique. L'introduction de ces dispositions pénales s'explique en outre par la loi elle-même. La protection pénale du devoir de réserve représentait notamment une compensation pour le contrôle renforcé des banques par des organes de révision et par des autorités. La confiance des clients devait être ainsi renforcée.

Il est par contre plus difficile d'estimer dans quelle mesure intervint la pression indubitablement exercée par l'étranger sur la Suisse visant à une coopération en matière de délits fiscaux. Il manque ainsi les preuves irréfutables que l'affaire des deux banquiers suisses arrêtés à Paris à la fin de l'automne 1932 a pu influencer directement la discussion sur les dispositions légales de la loi sur les banques. En effet, quelques semaines seulement avant l'élaboration du premier projet de loi, les autorités françaises avaient arrêté les représentants de la Banque commerciale de Bâle, les soupçonnant d'avoir aidé des contribuables à frauder le fisc. Par le biais de l'entraide judiciaire ces autorités exigèrent ensuite de pouvoir consulter les livres de comptes de la banque, ce que refusa pourtant le Conseil fédéral.

Au cours de la préparation de la loi sur les banques fut par contre explicitement thématisée l'inquiétude face aux cas d «espionnage bancaire », qui sont à remettre dans le contexte du renforcement des dispositions sur les devises par l'Allemagne en 1931. En 1932 déjà des banques et des autorités furent confrontées à des personnes qui essayèrent d'obtenir, par la corruption ou la duperie d'employés de banque, des informations sur des clients, afin de les transmettre à des autorités allemandes. Après 1933, lorsque le régime national-socialiste criminalisa massivement les contraventions à l'obligation d'annoncer des fortunes étrangères et commença à confisquer les « fortunes des ennemis du peuple et de la nation », ces cas d'espionnage continuèrent à augmenter. Contrairement à l'assertion bien répandue les autorités suisses ne firent cependant pas particulièrement attention aux fortunes juives. En automne 1933 le Ministère public de la Confédération s'occupa d'un projet d'ordonnance de nécessité contre l'espionnage économique (8). En 1935 le Parlement promulgua ensuite une norme pénale visant aussi le « service de renseignements économique ». Et les autorités mirent en garde les banquiers contre les agissements d'« espions de la finance » (9).

Malgré le refus du Conseil fédéral d'accorder l'entraide judiciaire en matière fiscale dans le cadre d'accords bilatéraux, l'article 47 de la loi sur les banques ne fut nullement appliqué de manière absolue dans les années 1930 déjà (10). Des juges pouvaient par conséquent exiger une publication dans le cadre de procédures tant pénale que civile (11). Le traité de double imposition avec les USA de 1951 prévoyait finalement pour la première fois une clause d'information entre états. L'histoire du secret bancaire comprend donc aussi l'histoire de sa limitation par d'autres normes juridiques. (8.3.2010)

(1) Vorschläge [von A. Jöhr] zur Revision des Obligationenrechts hinsichtlich der Banken-Kontrolle, 24. Januar 1932
in: E 6520 (A) 1000/1059, Az. 04, BG vom 8. 11. 1934 über die Banken und Sparkassen: Stellungnahmen und Eingaben von Privaten 1932-1934, Band 2

(2) Vorentwurf zum Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen [Entwurf Kellenberger] vom 17. Februar 1933
in: E 6520 (A) 1000/1059, Az. 04, BG vom 8. 11. 1934 über die Banken und Sparkassen: Entwürfe 1933/34, Band 3

(3) Vorentwurf zum Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 7. März 1933
in: E 6520 (A) 1000/1059, Az. 04, BG vom 8. 11. 1934 über die Banken und Sparkassen: Entwürfe 1933/34, Band 3

(4) Bundesgesetzentwurf: Strafbestimmungen vom 29. Dezember 1933
in: E 21, Nr. 13389: Bemerkungen zu den Strafbestimmungen im Entwurf des Bankengesetzes 1933

(5) Protokoll der Sitzung der Expertenkonferenz zur Begutachtung des Entwurfes zu einem eidgenössischen Bankengesetze vom 18. Januar 1934 [Auszug]
in: E 6520 (A) 1000/1059, Az. 04, BG vom 8. 11. 1934 über die Banken und Sparkassen: Protokolle der Expertenkonferenz 1933/34, Band 3

(6) Protokolle der Kommission des Ständerates zur Behandlung des Entwurfes zum Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen, Sitzungen vom 16. Februar und 12. April 1934
in: E 6520 (A) 1000/1059, Az. 04, BG vom 8. 11. 1934 über die Banken und Sparkassen: Kommission des Ständerats 1934, Band 4

(7) Beschluss des Bundesrats vom 30. November 1932
in: E 2001 (D) 1000/1551, Az. B.32.14.F, Basler Handelsbank 1932-1945, Band 64

(8) Entwurf für eine gesetzlichen Bestimmung auf dem Wege einer Notverordnung, ohne Datum [Herbst 1933]
in: E 21, Nr. 13389: Bemerkungen zu den Strafbestimmungen im Entwurf des Bankengesetzes 1933

(9) Kreisschreiben der Bundesanwaltschaft vom 29. Mai 1936
in: E 4320 (B) 1984/29, Az. C.12.11, Deutsche Finanzspionage 1936, Band 43

(10) Schreiben der Eidg. Bankenkommission vom 22. Dezember 1937
in: E 6520 (A)1983/50, Bankgeheimnis (Auskunftspflicht der Banken), 1935-1950, Band 4

(11) Broschüre der Schweizerischen Bankiervereinigung«Le secret des banques» vom 10. Juni 1955
in: E 6520 (A)1983/50, Bankgeheimnis (Auskunftspflicht der Banken), 1951-1974, Band 4